LA JUSTICIA EXIGE A LA UE OBTENER EL CONSENTIMIENTO DEL “PUEBLO DEL SÁHARA OCCIDENTAL”

El Tribunal General anula la extensión al Sáhara Occidental de los acuerdos aduanero y pesquero suscritos entre Bruselas y Rabat por vulnerar los principios de autodeterminación y de efecto relativo de los tratados. Sin embargo, puede colocar a la UE en una situación de bloqueo al no delimitar el concepto de pueblo saharaui ni quién puede otorgar su consentimiento.

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Los jueces de Luxemburgo acaban de pronunciarse sobre un asunto estrictamente comercial en apariencia, pero que puede tener profundas consecuencias geopolíticas. No en vano, en el trasfondo del conflicto jurídico planteado a la Corte se encuentra el propio concepto de “pueblo del Sáhara Occidental” que ha provocado fuertes quebraderos de cabeza a los distintos enviados de la ONU durante 30 años y que, a la vista de las decisiones que analizamos, queda lejos de su delimitación. 

Relaciones problemáticas

En sus sentencias de la semana pasada, el Tribunal General -primera instancia judicial europea- estimaba los recursos interpuestos por el Frente Polisario frente a la pretendida aplicación de los acuerdos comerciales UE-Marruecos al territorio del Sáhara Occidental. En virtud de dichos acuerdos de 2006 y 2010, enmarcados en el previo Acuerdo Euromediterráneo de Asociación de 1996, los productos originarios de Marruecos se benefician de unas condiciones aduaneras favorables y los barcos de pesca de la Unión son autorizados a faenar en aguas marroquíes. 

"El Marsa, port of Laayoune in Western Sahara" by jbdodane 
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El problema surge cuando de facto los convenios comienzan a aplicarse al territorio y aguas adyacentes al Sáhara Occidental. La impugnación de los acuerdos por tal motivo ya llevó al Tribunal de Justicia de la UE (mayor instancia judicial) a proclamar en 2016 y 2018 que los acuerdos no resultaban aplicables a la ex colonia y que cualquier intento de extender sus efectos requeriría el preceptivo consentimiento del pueblo saharaui. 

La indeterminación de lo que debía entenderse por “pueblo del Sáhara Occidental” -a la que precisamente se enfrenta la Misión de la ONU desde el momento mismo de su creación en 1991- llevó a la Comisión Europea, en su afán de mantener las relaciones comerciales, a realizar una consulta a las “poblaciones afectadas”, sondeando para ello a cargos electos y miembros de la sociedad civil en la parte del territorio controlada por Marruecos. En esa tarea, el Ejecutivo europeo afirmaba haber obtenido la respuesta favorable de “la mayoría de representantes políticos consultados, todos ellos de origen saharaui”, pese a reconocer la ausencia de respuesta por parte del Frente Polisario (que rechaza de raíz la propia aplicación de los acuerdos) y bajo la crítica recibida desde alguna ONG sobre la falta de consulta real a la sociedad civil. 

Amparado en dicha afirmación, el Consejo de la UE procedió a la extensión de los acuerdos controvertidos. Sin embargo, el TG acaba de dictaminar que la consulta efectuada por la Comisión no resulta suficiente y no equivale a la necesaria obtención del consentimiento del “pueblo del Sáhara Occidental”. 

"European Court of Justice" by Gwenaël Piaser is
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En su extensa decisión, el Tribunal censura el incumplimiento por el Consejo de las “obligaciones claras, precisas e incondicionales” contenidas en las previas sentencias del TJUE y derivadas de los principios de autodeterminación y de efecto relativo de los tratados: el respeto del “estatuto separado y distinto” del Sáhara Occidental y la obligación de “garantizar el consentimiento de su pueblo en caso de aplicación del Acuerdo de asociación sobre dicho territorio”. Subraya el Tribunal que en la medida en que la pretendida extensión de los acuerdos crea obligaciones para el pueblo saharaui, no basta con acreditar un supuesto beneficio para las “poblaciones afectadas”, sino que tales obligaciones han de ser expresamente consentidas por el “pueblo del Sáhara Occidental”.   

Anulada de este modo la pretendida extensión, el Tribunal no ordena sin embargo la aplicación inmediata de las sentencias “con el fin de preservar la acción exterior de la Unión y la seguridad jurídica de sus compromisos internacionales”. En consecuencia, los convenios se mantendrán en vigor al menos hasta que las sentencias devengan definitivas en un plazo de dos meses o hasta que el TJUE resuelva el previsible recurso por parte del Consejo, que puede demorarse más de un año. 

Reacciones internacionales 

Unión Europea

Lejos de la esperada reacción de rechazo, parece que Marruecos aguardará a la definitiva resolución del contencioso para realizar cualquier movimiento. Así, en una declaración conjunta del ministro de Exteriores Bourita con el Alto Representante Borrell, ambos han manifestado su voluntad de adoptar “las medidas necesarias para asegurar el marco jurídico que garantice el mantenimiento y la estabilidad de las relaciones comerciales entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos”, todo ello en un “clima de serenidad y compromiso”. Puede por tanto descartarse, al menos de momento, la adopción por parte de Rabat de represalias similares a las emprendidas en 2011 o 2016. Además de los previsibles recursos que suspenderán la eficacia de las sentencias, es posible que en esa actitud de cautela haya influido el análisis de los incidentes migratorios de Ceuta del pasado mayo, fuertemente criticados desde el Parlamento Europeo y varios Estados miembros, así como las próximas elecciones presidenciales en Francia, su gran aliado europeo y cuyos candidatos buscarán ser contundentes en materia migratoria. Ahora bien, lo que es seguro es que Marruecos no está dispuesto a ceder ni un ápice en la cuestión de la soberanía sobre lo que reconoce como sus “provincias del sur”. En el pasado ya vinculó la vigencia de los acuerdos comerciales al mantenimiento de la colaboración en materia migratoria y de seguridad con la UE, de modo que una eventual sentencia desfavorable podría hacerle replantearse sus relaciones con todo el club europeo en un momento en el que empieza a tener nuevos colaboradores en el plano internacional. 

España, como Estado miembro eventualmente más afectado por la anulación, aboga por el recurso de las sentencias ante el TJUE y por el mantenimiento normal de los lazos económicos con Rabat. No en vano, la mayor parte de las licencias de pesca en las aguas del Sáhara Occidental son operadas por barcos españoles, unido al hecho de que las relaciones bilaterales no pasen por su mejor momento tras la crisis migratoria de mayo y el previo choque diplomático por el asunto Ghali que aun trata de superar el ministro Albares. Pese a no reconocer la soberanía de Marruecos sobre la antigua provincia y respaldar públicamente el proceso ante la ONU, España viene desplegando desde hace años una discreta influencia diplomática en favor de los intereses marroquíes, además de mantener una cordial relación con el nuevo primer ministro Akhannouch, a quien se ha concedido en el pasado la Gran Cruz del Mérito Agrario y Pesquero en su calidad de ministro de Agricultura y Pesca durante los últimos catorce años. 

La obtención del consentimiento saharaui

Pese a resolver -siquiera provisionalmente- la cuestión planteada sobre la legalidad de la extensión de los acuerdos comerciales, las sentencias dejan en cambio sin clarificar la verdadera cuestión subyacente a todo este conflicto: quién puede otorgar el consentimiento del “pueblo del Sáhara Occidental”.  Desde luego parece claro que el Tribunal no atribuye dicha capacidad a los cargos electos del territorio bajo control marroquí ni a las entidades cuestionadas por la Comisión. Pero tampoco proclama de forma demasiado clara si bastaría con que el Frente Polisario diese (o denegase) su aprobación en representación del pueblo saharaui. 

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Así, aunque a efectos de la legitimación para interponer el recurso los jueces reconocen que “el Frente Polisario goza de reconocimiento a nivel internacional como representante del pueblo del Sáhara Occidental”, lo cierto es que la sentencia no establece de forma rotunda y expresa que dicha organización pudiese, en su caso, otorgar por sí sola el consentimiento necesario para la aplicación de los acuerdos. Ciertamente, el Tribunal se refiere al reconocimiento por la ONU de la representatividad del Polisario a efectos de su participación en el proceso de autodeterminación, “lo cual no significa que no pueda representar al pueblo del Sáhara Occidental en el contexto de un acuerdo entre la Unión y el Reino de Marruecos relativo a tales dominios [comercial y aduanero]”, añadiendo además que “no parece que las instancias de la ONU hayan reconocido a otras organizaciones distintas como habilitadas a representar al pueblo en cuestión”.

Pero como vemos, se trata de fórmulas negativas y extraordinariamente confusas, como la que utiliza más adelante al afirmar que no se ha acreditado que dicho consentimiento fuese imposible de recabar -como trataba de esgrimir la Comisión excusándose en la “situación particular” del Sáhara Occidental-, puesto que podía haberlo obtenido “a través” del Frente Polisario. 

Lo que puede parecer una pejiguería jurídica en realidad no lo es, pues disponiendo de la abstención del Polisario a participar del proceso de consulta de la Comisión, al Tribunal podría haberle bastado con decir, si así lo considerase, que el representante del pueblo saharaui no ha consentido la extensión de los acuerdos. Si no lo dice tan claramente es porque no puede determinar -como tampoco lo ha hecho la ONU en ninguna de sus resoluciones- que dicha organización sea la única legitimada para otorgar el plácet del pueblo saharaui a los efectos de la firma de acuerdos comerciales internacionales. Queda pues sin clarificar si es preciso implicar al Frente Polisario en la obtención de dicho consentimiento y, en su caso, si esa implicación ha de ser exclusiva y única o en el marco de un eventual plebiscito más amplio a ambos lados del muro de arena. 

Por tanto, de mantenerse en última instancia el sentido de la decisión y la indeterminación sobre esta cuestión, la UE podría encontrarse de nuevo con la dificultad de establecer quién está legitimado para aceptar la aplicación de los acuerdos y ante la tesitura de involucrar o no al Frente Polisario (enemigo declarado de su socio comercial) en la necesaria obtención del consentimiento del “pueblo del Sáhara Occidental”. 

Sea como fuere, parece que estas sentencias solo constituyen un nuevo (pero no definitivo) paso hacia la resolución de la cuestión, que deberá esperar al menos otro año hasta que el Alto Tribunal de Luxemburgo se pronuncie sobre los recursos. Resta por ver si los jueces europeos deciden dar de una vez por todas carpetazo al asunto y muestran el camino a seguir para la legal explotación de los recursos del territorio.